韩国戒严闹剧——总统制的又一败兆

美国总统拜登赦子才过两天,韩国就发生“紧急戒严”。12月3日晚九点半,尹锡悦总统突然宣布当晚11点起实施六条戒严措施,禁止国会、地方议会、政党、集会和示威等一切政治活动。戒严令宣布后,国民大哗。反对党共同民主党党魁李在明宣布紧急戒严令非法无效,甚至尹锡悦从此刻起“不再是大韩民国总统”。即便是尹锡悦自己的执政党也反对“总统政变”行为,国民力量党代表韩东勋表明“将和国民一同阻止”。12月4日凌晨,韩国国会300名议员中的190人突破封锁、“翻墙”进入国会,并对“要求解除紧急戒严令”进行投票,结果一致表决通过。面对这一结果,尹锡悦不得不撤销“紧急戒严”。从宣布到撤销,前后不过六小时,堪称“闹剧”。

韩国戒严和拜登赦子有什么关系?没什么关系,惟有一点——美韩都是实权总统制国家。如果说全权特赦是“帝王总统”的标配——更准确地说,是君主制残留,那么这次戒严是总统—国会屡次发生冲突、长期相持不下的铤而走险之举。1987年韩国民主转型,但宪法仍沿用1948年独立宪法,只是对原宪法做了第八次修订。虽然美韩宪法有重大不同,譬如韩国实行一院制而美国是两院制、美国实行联邦制而韩国是单一制,但在总统制这个问题上,韩国宪法很大程度上照搬了美国。

韩国宪法第66、67、70条规定,总统是国家元首,由普遍、平等、直接、秘密选举产生,任期五年、不得连任。总统是武装力量总司令(第74条)。这表明韩国总统的选举方式和职权和美国很相似。虽然美国总统由选举院间接选举产生,州层次上“胜者通吃”的计票规则有时会扭曲结果,但总统选举的总体效果和全民直选差不多。既然是直选产生,总统就有了和国会分庭抗礼的合法性资本。由于总统任期是固定的,如果总统和分开选举产生的国会发生政策分歧,总统不会倒台。相反,总统否决立法提案后,国会一般很难再次以超多数通过。只有总统被认定贪赃枉法,才可能受到国会弹劾,但这个程序相当麻烦。和总统制不同的是,议会制内阁是由议会多数党或党派联盟产生;如果内阁在重要政策问题上和议会多数发生分歧,那么内阁就失去了议会信任,议会可以通过“不信任表决”随时罢免内阁。

韩国内阁和美国略有不同,但和总统的关系大体相似。宪法第82、86、87条规定,总统的行政和军事行为须经总理和相关部长副署,而总理由总统任命、国会批准,部长则由总理提名、总统任命。这些规定表明总理具有一定的独立性,总统任命总理也需要和国会商议。美国则没有总理这个职务(国务卿只是外交部长),所有部长由总统直接提名,但需要经过参议院同意。特朗普最近任命自己的亲信做司法部长,但因为后者曾和未成年女孩有过非法交易的前科,只好自我了断。韩国总理有提名部长和副署行政命令的权力,但总体上只是总统决定的执行者。宪法第88、89条规定,国务会议由总统任主席、总理任副主席,其考虑和决定事项包括一般国策、战争与和平、外交、修宪、立法、条约、总统律令、预算、紧急措施与戒严、重要军事事务等。另外,总统还主持国家安全委员会(第91条)。总之,总统是韩国的“权力一号”。

自1948年独立后,韩国基本上实行总统制。我最近一直在看韩国的共和系列连续剧,韩国战后民主化的跌宕起伏确实令人唏嘘。从李承晚的“第一共和”到全斗焕的“第五共和”,总统制可以说是独裁者的标配。不独韩国,更早的民国何尝不是如此?袁世凯等大小军阀有哪个不觊觎“大总统”宝位?和国民党控制的国会也是打得头破血流。韩国只是在1960-1961年短暂的“第二共和”期间实行过议会制。1960年爆发4•19学运之后,好不容易赶走了李承晚政权。7月29日,韩国举行首次议会大选,也是第一次没有军政干预的自由公平选举。当时的社会共识就是要防止总统大权独揽,因而确立了责任内阁制,总统基本上成了“虚君”。但好景不长,1961年朴正熙发动5•16政变,宪法很快改回实权总统制。从袁世凯到全斗焕,独裁者从来对“总统”情有独钟。即便是出于防止独裁的简单目的,也不应该实行总统制。

可惜韩国虽然1987年转型成功,却保留了总统制这个制度陷阱。卢泰愚发表6.29宣言并表示支持改宪直选之后,全斗焕一度提出过实行内阁制的主张,可是他心怀鬼胎,本意是让离任总统继续指定继任,甚至离任后仍然通过元老会控制执政党。反对党和民众自然不答应,强烈要求总统直选。总统直选固然要比元老指定进步,因而当时成为民众诉求的焦点,但同样对于民选政权,总统制不如议会制。假如当年韩国民众有“第二共和”时代的远见,一举改回议会制,也就不会发生今天“紧急戒严”的闹剧了。

韩国宪法第77条规定,总统可宣布非常和预防性两种戒严。非常戒严可对人身保护令、言论自由等采取措施,但总统颁布戒严必须立即上报国会。如果国会以成员多数要求撤销,总统必须照办。这就是我们看到刚刚发生的。好在宪法规定了国会监督机制,否则哪个独裁者上台都可借防止内乱、抵抗北部入侵甚至“保卫自由宪政”等冠冕堂皇的名义宣布戒严,实现“永久执政”。韩国历史上,这些借口也都被用过不止一遍。据说1948年之后,韩国大大小小的12次戒严就是这么发生的。这是第13次,尹锡悦还要借鉴朴正熙、全斗焕,当然是不好使了。毕竟,1980年之后,韩国已44年没有发生过戒严,一贯勇猛无畏的韩国民众更不会答应在民主时代还公然在自己的眼皮底下上演这样的闹剧。

但戒严闹剧之所以发生,根源在总统和国会的矛盾激化。不仅尹锡悦曾多达25次拒绝国会提案,国会也多次拒绝通过总统提案。此前民调显示,尹锡悦因为家族贪腐等问题,支持率已降低到前所未有的19%。不支持率高达72%。在议会制国家,这样的领导人早就滚蛋了;只要预算等一次重大提案没有通过国会,总理为首的内阁就得下台。虽然这样可能造成内阁像日本那样变换频繁,但不可能出现总统和国会顶牛直至发生宪法危机这样的现象。

今年10月27日日本众议院大选,自民党议席未过半,造成石破茂首相任期未满月就可能面临下台。但11月11日众议院选举内阁,石破茂又在第二轮投票中胜出,再次担任首相。内阁交替如此频繁,也没见给日本社会带来什么动荡。议会制政权可能不如总统制稳定,但议会至上体现了民主法治精神,而责任内阁的灵活性则使议会制政体更加稳定。

此次戒严闹剧希望只是见证了韩国民主之巩固,甚或也可作为对总统滥权的一记警告或一针“疫苗”,但长远来说还是恢复“第二共和”的议会制更加安全。

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